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De los 5.570 municipios de Brasil, 3.900 no generan ingresos suficientes para mantener las alcaldías, cámaras de concejales y secretarías, gastando el 4,2% del PIB nacional solo con la máquina administrativa, mientras que ciudades como Caiçara do Norte y São Bento do Norte funcionan a 700 metros de distancia con estructuras completas para menos de 10 mil habitantes.
El país sostiene 5.570 municipios, y la mayoría absoluta de ellos depende de dinero que no recaudó para existir. Datos recientes muestran que las transferencias del gobierno federal y de los gobiernos estatales ya representan el 70% de los ingresos corrientes de las ciudades brasileñas, porcentaje que en 2002 estaba en alrededor del 50% y ha ido creciendo cada año. Los pequeños municipios, con menos de 50 mil habitantes, acumularon un déficit conjunto de R$ 5,8 mil millones en el último ejercicio. Un levantamiento del IBGE indica que 2.466 ciudades, alrededor del 44% del total, tienen menos de 10 mil habitantes. Caiçara do Norte y São Bento do Norte, en Rio Grande do Norte, con alcaldías a 700 metros una de la otra y una población conjunta inferior a 10 mil personas, resumen el problema en una escala que cabría en un único barrio de cualquier capital.
El costo de esta estructura es elevado. La nómina de pago del funcionalismo municipal consume el 4,2% del PIB nacional, cantidad que equivale a casi la mitad del 9,63% que el país destina a salud, educación y saneamiento sumados. El total de concejales y asesores repartidos por el territorio supera las 580 mil personas, y cuando se incluye el Ejecutivo municipal, el número supera las 730 mil empleados mantenidos por la máquina pública. Son gastos que se repiten en cada uno de los 5.570 municipios, independientemente de haber actividad económica que los justifique.
El origen del exceso: cómo la Constitución abrió la puerta a nuevos municipios
Antes de 1988, emancipar un distrito requería cumplir exigencias federales fijas: población superior a 10 mil habitantes, al menos un décimo de ellos registrado como votante, recaudación correspondiente a cinco milésimos de los ingresos tributarios del estado y un mínimo de doscientas residencias en el núcleo urbano pretendido. La nueva Constitución eliminó estos umbrales y delegó a los estados el poder de definir criterios propios, pidiendo solo un estudio técnico y consulta popular. El resultado fue una ola de emancipaciones: entre 1988 y 1996, el país ganó aproximadamente 1.400 nuevas ciudades, y estados como Acre comenzaron a aceptar distritos con solo 1.500 habitantes.
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La facilidad para crear contrastó con la dificultad de mantener. Cada nuevo municipio asumió obligaciones constitucionales en salud, educación, asistencia social e infraestructura, pero sin que hubiera exigencia de generar ingresos propios para financiarlas, inflando el peso de los municipios sobre el PIB sin contraprestación de servicios. La Constitución compensó el desequilibrio con el Fondo de Participación de los Municipios, que distribuye porciones del Impuesto sobre la Renta y del IPI. El mecanismo garantizó supervivencia, pero creó dependencia: ciudades que nacieron sin base económica nunca desarrollaron una, porque el dinero llegaba de cualquier forma.
El efecto flypaper: por qué el dinero que viene de fuera se gasta con más facilidad
Los economistas usan el término «efecto flypaper» para describir lo que sucede cuando los recursos transferidos se gastan con menos criterio que los recaudados localmente. El gestor que recibe transferencias no carga con el desgaste político de haber cobrado ese tributo, y la población local no percibe el costo directo del gasto porque no salió de su bolsillo. Esta dinámica alimenta gastos que serían inaceptables si el alcalde tuviera que justificar cada centavo al contribuyente que pagó.
En un perímetro de 25 kilómetros alrededor de las dos ciudades separadas por 700 metros en Rio Grande do Norte, existen tres municipios más. Los cinco, sumados, apenas superan los 20 mil habitantes, pero acumulan más de un centenar de departamentos públicos entre secretarías, cámaras y gabinetes. Cada uno con nómina, presupuesto y cargos comisionados propios, generando un costo que pesa en el PIB sin que las alcaldías logren generar ingresos locales para compensarlo. El modelo se repite por todo el país, con ejemplos extremos como Serra da Saudade (MG), con cerca de 800 habitantes, Borá (SP), con 837, y Araguainha (MT), con 935, todos manteniendo alcaldías, cámaras de concejales y secretarías completas.
Por qué nadie fusiona los municipios que no se sustentan
La barrera es política. Alcaldes, concejales, secretarios y comisionados de ciudades pequeñas tienen un interés directo en mantener el estatus de municipio independiente, porque fusionar alcaldías significa eliminar cargos y, con ellos, el control sobre el presupuesto y las nombramientos. En localidades con pocos miles de habitantes, donde buena parte del electorado ocupa posiciones en la propia máquina pública, proponer la fusión equivale a declarar la guerra política contra la base que sostiene el mandato. Los ingresos propios de estas ciudades son tan bajos que los concejales locales saben: sin las transferencias, ninguna de estas alcaldías sobreviviría una sola semana.
El Congreso tiene un proyecto de ley (PLP 137/2015) que endurece las reglas, exigiendo niveles poblacionales de 6 mil habitantes en el Norte y Centro-Oeste, 12 mil para el Nordeste y 20 mil para el Sur y Sudeste, además de comprobación de recaudación local. Pero el texto está archivado desde hace más de diez años, y toda tentativa de avance encuentra resistencia. En 2014, se bloqueó un proyecto que preveía la creación de doscientas nuevas ciudades de una sola vez. Mientras tanto, más de 460 distritos en 17 estados presionan para emanciparse, con el movimiento más fuerte precisamente donde la dependencia de transferencias ya es mayor.
Las alternativas que existen pero nadie implementa
Una de las propuestas más discutidas es la regionalización de servicios: en lugar de que cada municipio mantenga un sistema propio de salud y educación, las ciudades vecinas compartirían estructuras a través de consorcios. El instrumento legal ya existe, pero la adhesión sigue siendo baja porque depende de la voluntad política local, un recurso escaso entre gestores que tratan cada secretaría como moneda de cambio electoral. En 2019, el gobierno federal llegó a incluir en el Pacto Federativo la incorporación de ciudades con menos de 5 mil habitantes y recaudación local inferior al 10% del presupuesto total, medida que alcanzaría a 1.254 municipios cuya recaudación propia es irrelevante, pero la propuesta fue abandonada.
El riesgo demográfico agrava el cuadro. Las ciudades que nacieron en el límite mínimo de habitantes en los años 1990 y nunca crearon una base económica tienden a perder población, porque los habitantes migran a centros más grandes en busca de empleo y servicios. Una ciudad inviable con 10 mil habitantes se vuelve aún más inviable con 6 mil, pero la estructura administrativa permanece intacta y el peso sobre el PIB nacional no disminuye. Solo el 7% de los municipios presentan un buen desempeño educativo, y solo el 6% ofrecen salud pública satisfactoria. Mientras los números no cambian, Caiçara do Norte y São Bento do Norte siguen separadas por 700 metros y por dos nóminas, y el resto del país continúa financiando la cuenta.
¿Y tú, crees que tu ciudad necesitaría toda la estructura administrativa que mantiene? ¿Conoces municipios vecinos que podrían fusionarse sin perjuicio para la población? Deja tu opinión en los comentarios.
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